شهرسازی ایران در اندیشه توسعه مبتنی بر ریل‌پایه

دومین همایش شهرسازی ریل‌پایه در روزهای پنجم و ششم بهمن‌ماه از سوی وزارت راه‌ و شهرسازی در تهران برگزار شد تا نشان دهد عزم برگزارکنندگان برای پیشبرد اهداف این همایش و اجرای رویکرد توسعه شهری و منطقه‌ای با محور حمل‌ونقل همگانی و به‌ویژه حمل‌ونقل ریلی جدی است.

به گزارش معماری آنلاین، شهرسازی ریل‌پایه که گویا برگردانی ابتکاری اما نه‌چندان دقیق از اصطلاح «تی او دی» (ترانزیت اوریندنت دولوپمنت) است، رویکردی است نسبتاً نوین در برنامه‌ریزی شهری و شهرسازی که ابتدا در آمریکای شمالی مطرح شد و بعدازآن در سایر نقاط جهان هم مورد اقتباس و استفاده قرار گرفت و به دلیل موفقیت‌هایش در کاهش مشکلات شهری به‌خصوص درزمینه‌ی بهبود دسترسی‌ها، کاهش آلودگی هوا و ازدحام، زیست‌پذیرتر کردن شهر از طریق افزایش پیاده‌مداری و محله‌محوری و… به رویکردی غالب و موردتوجه در ادبیات برنامه‌ریزی شهری تبدیل‌شده است. در ایران هم چند سالی است که در سطح مجامع دانشگاهی این موضوع مطرح است اما در عمل و اجرا و حتی در سطح اسناد و مقررات شهرسازی تاکنون توجه خاصی به این رویکرد نشده است. برگزاری همایش شهرسازی ریل‌پایه گام مثبتی برای جا انداختن این رویکرد در توسعه‌ی شهری ایران محسوب می‌شود اما با توجه به محتوای همایش، مقالات ارائه‌شده و بیانیه‌ی نهایی نکات نگران‌کننده‌ای هم وجود دارد که سعی می‌کنم به‌اختصار بیان کنم.

مرور مقالات، بیانیه‌ی نهایی و سخنرانی‌های همایش و همچنین ترکیب مدعوین نشان می‌دهد نگاه آمایشی به پهنه‌ی سرزمین و توجه به ابعاد و مقیاس‌های کلان فضایی در سطح ملی مورد غفلت قرارگرفته است. البته اگر مفهومی که از TOD در همایش ارائه شد محدود به ابعاد خرد شهری بود، نقد فوق جایی نداشت اما ازآنجاکه مدیران ارشد وزارت راه‌وشهرسازی تفسیر خود از TOD را به ابعاد منطقه‌‌ای و ملی گسترش داده‌اند و خواستار اجرای آن در ابعاد کلان‌تر هستند لازم است به اهمیت ارتباط و هماهنگی و یکپارچگی این سیاست با سیاست‌های آمایش سرزمین توجه ویژه شود. می‌دانیم که در برنامه‌ریزی فضایی ابتدا از راهبردهای فضایی کلان آغاز می‌کنیم و پیکربندی فضای ملی را مشخص می‌کنیم و بعدازآن به مقیاس‌های کوچک‌تر منطقه‌ای، ناحیه‌ای و محلی می‌رسیم. بدیهی است مداخلات فضایی در ابعاد کوچک‌تر باید در هماهنگی و ادامه‌ی راهبردهای کلان‌تر فضایی صورت بگیرد؛ در غیر این صورت اساساً نقض غرضی خواهد بود از امر برنامه‌ریزی؛ بنابراین تا زمانی که برنامه‌ی جامع آمایش سرزمین و تعیین نقش‌‌ها و کارکردهای هر منطقه و ناحیه و مجموعه شهری و میزان بارگذاری جمعیت و تعیین نوع فعالیت صورت نگرفته است، به اجرا گذاشتن محورهای حمل‌ونقلی ریلی و غیره برای ارتباط توده‌های جمعیتی و کارکردی با یکدیگر، زمینه‌ساز اشتباهات بسیار خواهد بود. در بیانیه همایش بارها از تشکیل شورای عالی شهرسازی ریل‌پایه در وزارت راه‌وشهرسازی سخن به میان آمده و ترکیب اعضای آن‌هم مشخص‌شده است، اما نه در ترکیب اعضا و نه در توضیح جایگاه این شورای عالی، اشاره‌ای به حضور برنامه‌ریزان آمایش سرزمین و نهاد متولی آن‌که در کشور ما یعنی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و شورای عالی آمایش سرزمین نشده است و حتی از کارشناسان و مسئولان این سازمان در همایش کسی حضور نداشت. در توضیح بیشتر باید گفت همان‌طور که می‌دانیم در علوم فضایی برای توضیح تحرکات فضایی معمولا از استعاره‌‌ی جاذبه‌ی مغناطیسی استفاده می‌شود؛ به این معنی که مراکز جذاب از نظر اقتصادی مانند قطب ناهمنام آهنربا جمعیت را به سمت خود می‌کشند و برعکس عواملی مثل رکود اقتصادی یا اتمام منابع تولیدی جمعیت را از خود دفع می‌کنند. در ساختار فضایی امروز ایران کلانشهرها به مثابه قطب‌های قوی جاذبه و مراکز تجمع قدرت‌ سیاسی و ثروت، جمعیت را از سراسر سرزمین به سمت خود می‌‌کشند و جوامع محلی خردتر بر اثر عوامل متعددی مثل درآمد ناکافی کشاورزی، بیکاری بالا، رکود، بلایای طبیعی یا خشکسالی، کمبود امکانات رفاهی، درمانی و آموزشی یا غلبه‌ی فرهنگ و شوق کلانشهرنشینی، جمعیت ساکن خود را به سمت شهرهای بزرگتر دفع می‌کنند. امواج شدید مهاجرت بی‌رویه که موجب ازدحام بیش از حد کلانشهرهای ایران شده در اثر چنین فرآیندی رخ داده است و برخلاف برخی تحلیل‌ها مبنی بر اتمام امواج مهاجرت، پیش‌بینی می‌شود بر اثر تغییرات اقلیمی شدید و تخریب ساختار کشاورزی ایران امواج جدید مهاجرت همچنان در راه کلانشهرها و حاشیه‌ی آن‌ها باشند. فرآیندهای حاشیه‌‌ساز اقتصاد شهری که موجب به حاشیه ‌راندن ساکنان فعلی شهرها می‌شود هم مزید بر علت می‌شود. حال در این جاذبه و دافعه‌ی شدید فضایی که به خودی خود برقرار است، تسهیل رفت‌وآمد تنها وخامت اوضاع را تشدید می‌کند. بدون کاهش قدرت جاذبه‌ی نامعقول کلانشهرها (تمرکز زدایی) و همچنین کاهش دافعه‌ی مناطق حاشیه‌ای و روستاها و شهرهای کوچک (ارتقاء توانمندی)، به اجرا گذاشتن سیاست تسهیل دسترسی‌ و حمل‌ونقل منجر به تشدید جنون‌آمیز ازجاکندگی جمعیت می‌‌شود چرا که همانطور که گفته شد جابجایی جمعیت بیش از هر چیز تابع فعالیت و درآمد اقتصادی است. دیدن همه‌ی این فرآیندها باهم بر عهده‌ی برنامه‌های آمایش سرزمین و تقویت اقتصاد منطقه‌ای و تمرکز‌زدایی اقتصادی و سیاسی است که سیاست شهرسازی ریل‌پایه بخشی از آن‌ها محسوب می‌شود. برگزاری هم‌اندیشی درباره‌ی یک مداخله‌ی فضایی بسیار مهم یعنی تغییر رویکرد درزمینه‌ی حمل‌ونقل و شهرسازی بدون در نظر گرفتن نقش نهادهای اصلی برنامه‌ریزی فضایی می‌تواند درنهایت به فهم و برنامه‌ریزی بخشی و جزیره‌ای منجر شود. شهرسازی ریل‌پایه در ابعاد منطقه‌ای و ملی باید هم به لحاظ چارچوب نظری و هم برنامه‌ریزی راهبردی و عملیاتی جزئی از برنامه‌ریزی آمایش سرزمین باشد و به‌عنوان سیاستی مفید و کارآمد در کنار و یکپارچگی سایر سیاست‌ها و برنامه‌ها ازجمله برنامه جامع حمل‌ونقل کشور و برنامه‌های توسعه‌ی صنعتی و کشاورزی قرار گیرد. لذا لازم است در پیگیری‌هایی که برای گنجاندن این سیاست در اسناد بالادستی صورت می‌گیرد مسئله ارتباطات نهادی با تأکید بر برنامه‌های آمایش سرزمینی و استانی دیده شود.

طرح‌ها و پروژه‌های TOD به‌خصوص در کلان‌شهرها و مناطق مرکزی آن‌ها که قیمت زمین و ملک گران است، هزینه‌ی ابتدایی بالایی دارند و به همین دلیل بحث تأمین مالی ازجمله موارد مهم در این‌گونه پروژه‌ها محسوب می‌شود. من با حضور در این همایش نتوانستم به جمع‌بندی مشخصی درزمینه‌ی راه‌های تأمین مالی TOD برسم و در مقالات و بیانیه‌ی همایش هم به این موضوع اشاره نشده است. گرچه در کارگاهی که با همین موضوع با حضور مهندس محسن هاشمی و مهندس پاکساز به تجربه تأمین مالی مجتمع‌های ایستگاهی متروی تهران اشاره شد اما به نظر نمی‌رسد تجاری‌سازی و یا فروش تراکم راهکاری پایدار و مناسب برای همه‌ی پروژه‌ها باشد گرچه ممکن است در برخی موارد با رعایت اصول و اهداف اساسی TOD که در اصل رویکردی برای تقویت اجتماع‌محوری، حق‌به‌شهر و افزایش فضاهای عمومی است مجاز باشیم تا حدی تجاری‌سازی و تراکم‌فروشی کنیم اما تکیه‌ی تنها بر این راه‌حل مسلماً طرح‌های TOD را به بیراهه می‌کشاند و حتی به ضد خود بدل می‌کند. آنچه مهم است تأکید بر این نکته است که توسعه حمل‌ونقل محور باید بیش از همه در خدمت توسعه پایدار، انسان و سکونت آسایش‌مندانه آن باشد نه صرفاً در خدمت توسعه و رونق تجاری و یا گسترش مصرف‌گرایی. تجاربی که در تهران تاکنون بوده از این هدف فاصله گرفته‌اند و جنبه‌ی سودآوری یا سرمایه‌محوری بر آن‌ها غلبه داشته است. همچنین در اجرای این طرح‌ها باید بافت اجتماعی-اقتصادی منطقه و اثرات اجرای طرح بر آن به‌دقت مطالعه شود (سوشیال ایمپکت اسسمنت) تا از بروز پدیده‌های مضری مثل اعیانی‌سازی، بیرون‌راندگی و جدایی‌گزینی اقشار کم‌درآمد که ممکن است براثر افزایش قیمت زمین و مسکن صورت گیرد جلوگیری شود.

درمجموع باید گفت با توجه به شرایط و راه‌های معمول تأمین مالی پروژه‌های شهری در ایران متأسفانه نگرانی در خصوص استفاده‌ی ابزاری از مفهوم و پروژه‌های TOD در خدمت اهداف سودپرستانه و بیش‌ازپیش سرمایه‌زده کردن فضاهای شهری ایران و تضییع حق به شهر، جدی است؛ آن‌چنان‌که حتی در برخی پروژه‌های نمونه‌ای که در همایش توسط شرکت‌های مشاور معرفی شد نمایان بود. در شرایطی که بودجه‌های دولتی روزبه‌روز محدود می‌شود، نظام مالیاتی به‌خصوص درزمینه‌ی زمین و ملک شهری ناکارآمد بلکه به‌کل غائب است و شیوه‌های خلاقانه تأمین مالی با رویکرد نفع اجتماعی و مشارکتی مانند «کراود سورثینگ» و«کراود فاندینگ» در ایران با موانع بسیار قانونی و اجرایی روبروست، شاید بهتر آن باشد تا پیدا شدن راه مطمئنی برای تأمین مالی این‌ پروژه‌ها که ضامن منافع عموم جامعه به‌خصوص اقشار محروم باشد، از هرگونه اقدام بلندپروازانه یا شتاب‌زده پرهیز شود. یادمان باشد ارزش برنامه‌ها نه به نیت خیر برنامه‌ریزان بلکه به نتایج آن بستگی دارد.

فضای سرزمینی ما امروز درگیر مشکلات پیچیده و چندبعدی فراوانی است. درحالی‌که کلان‌شهرهای ما زیر بار سرریز جمعیت کمر خم کرده‌اند و ساکنانشان در ازدحام دود و ترافیک از نابرابری‌های شدید اقتصادی و تنگنای فضاهای عمومی بانشاط رنج می‌برند و شهرهای کوچک و متوسط با بحران خروج سرمایه‌های انسانی و مالی روبرو هستند و فضای کشور در همه‌ی مقیاس‌ها به سمت هرچه قطبی‌تر شدن پیش می‌رود و سرمایه و انسجام اجتماعی در حال آب شدن است، بیش و پیش از هر چیزی به راهکارهای جامع و ریشه‌ای برای حل مشکلاتمان نیازمندیم. اتخاذ راهکارهای ریشه‌ای مستلزم گرفتن تصمیمات دشوار در سطح ملی است و نظام سیاسی نقش اصلی را در این میان بازی می‌کند. توجه و اراده دولت محترم برای حرکت به سمت شهرسازی ریل‌پایه گرچه ارزشمند و شایان تقدیر است اما اگر با عدم یکپارچگی با سایر ابعاد و سطوح برنامه‌ریزی در کشور و بدون تغییر اساسی در مدیریت سیاسی فضا همراه باشد، بعید است به نتایج خیرخواهانه‌ی طراحان آن نزدیک شود.